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REFORMA CONSTITUCIONAL Y PUEBLOS
INDÍGENAS PERUANOS
José Mendívil
email:
ilaset96@hotmail.com, ict@li.urp.edu.pe
Investigador
del Instituto de Ciencia y Tecnología de la Universidad Ricardo Palma
Parte I: Perú Pluriétnico y Multicultural
La
reforma de la Constitución Política de 1993 empieza a plantear en ciertos
niveles de la sociedad y del poder el tema de hasta dónde podríamos avanzar
en el reconocimiento de la diversidad cultural y étnica de nuestra nación.
Cualesquiera sean nuestras ideas sobre la república que necesitamos
edificar para avanzar en la eliminación de la pobreza, las desigualdades
sociales y la marginación de millones de peruanos -principalmente de los
peruanos de los pueblos de las comunidades campesinas y nativas
empobrecidas y para quienes el futuro les ha sido siempre esquivo - nos va
quedando más o menos claro que la reforma está obligada a reconocer
derechos sociales, económicos y culturales a nuestros pueblos originarios
que prefieren llamarse Quechuas, Aymarás, Aguarunas, Ashaninkas, Witotos,
Conibos, Machiguengas, etc.
En
realidad, nuestra nación tiene ante si el enorme reto de saldar una deuda
con su propia historia si quiere realmente sentar las bases de la
refundación de la república en pleno siglo XXI y darse la posibilidad de
avanzar en un mundo globalizado; deuda largamente incumplida con los
pueblos herederos del Perú andino, a quienes excluimos de la república y el
poder por el color de sus rostros, sus formas de vida y espiritualidad.
Sabemos que la república no puede soportar por mucho tiempo las profundas y
hasta absurdas desigualdades sociales que existen entre los peruanos por
sus diferencias étnicas y culturales, desigualdades que si no se resuelven
seguirán afectando gravemente la estabilidad política y la gobernabilidad
del país, y sin embargo, casi siempre preferimos ignorar nuestras
diferencias culturales y ser mezquinos con nuestra propia historia; y
quizás, sin darnos cuenta, negando los derechos de los "otros", a
quienes por 500 años hemos llamado "indios", "seres
inferiores", "indígenas", "salvajes",
"chunchos" y hasta “brutos”, nos estamos negando a nosotros mismo
el porvenir.
Estado Pluriétnico y Multicultural:
La
existencia de pueblos de peruanos herederos de nuestras culturas
ancestrales en más de 5 mil comunidades, que influyen directamente en cerca
dos tercios del territorio nacional, coloca en el centro del debate
constitucional el mismo problema que no supieron resolver los fundadores de
la república, república que en lugar de incluir las diferencias culturales,
prefirió excluir a las "comunidades de indios", y que retrocede
incluso por detrás de las leyes de indias de la Colonia Española, como
señalara Jorge Basadre. Ahora, 180 años después, en estos tiempos de la
universalización de los derechos humanos y del reconocimiento en el derecho
internacional de los derechos de los pueblos indígenas, ¿Sabremos saldar
nuestra deuda con el Perú
reconociendo los derechos individuales y colectivos a los que tienen
derecho nuestros pueblos originarios y de los cuales deben disfrutar?.
Para
la incorporación efectiva de nuestros pueblos indígenas a la vida nacional
resulta demasiado ambiguo el art. 2, de la Constitución Política de 1993
que reconoce que todo peruano tiene derecho a su identidad étnica y
cultural, y que obliga al Estado a proteger la pluralidad étnica y cultural
de la nación. Si nuestra república fuese más igualitaria y no existieran
entre nosotros pueblos con formas de vida colectivas y solidarias en más de
5600 comunidades campesinas y nativas claramente diferenciadas del resto,
esta norma tendría la misma utilidad legal para todos los peruanos, es
decir, los mismos efectos constitucionales y legales, por ejemplo, para un
miembro de la étnia Awajun y para los Icosnahua, aborígenes no contactados,
o para un peruano de las comunidades sino-peruanos, italo-peruanos,
afro-peruanos, árabe-peruanos, etc.
Necesitamos
reconocernos en la diversidad y nuestras diferencias culturales, para poder
avanzar hacia una democracia y un derecho más plural que nos permitan tener
la certidumbre de saber que nuestra pertenencia a un Estado-Nación
pluriétnico y multicultural, nos abrirá por primera vez el camino de
nuestra historia hacia una identidad nacional fuerte y creativa en la
diversidad de sus culturas y pueblos originarios.
Ambigüedad Constitucional: Tienen
derechos...pero...
La
ambigüedad intencionada de las normas constitucionales referidas a derechos
de las comunidades y sus pueblos es una característica de nuestro derecho.
Después de la Constitución de 1920, en la que por primera vez la república
reconoce a las comunidades como personas jurídicas, los derechos que
reconocen tanto la Constitución de 1979, como la de 1993 son derechos
restringidos y parciales. En ellas subsiste el tutelaje y un cierto racismo
jurídico como si se tratará de derechos para minusválidos sociales.
Este
constitucionalismo que discrimina las diferencias culturales; por ejemplo,
respecto a las tierras de las comunidades, elimina en la Constitución de
1993 el carácter inembargable e inalienable que se reconocía en la de 1979,
y, recorta la imprescriptibilidad de sus derechos de propiedad en el caso
de "abandono" de tierras comunales (art. 88º), ignorando a
sabiendas que las comunidades por rotación de cultivos dejan sin uso
tierras para la renovación de sus nutrientes, y lo que es más importante,
que tierras comunales son abandonadas al migrar su fuerza de trabajo hacia
las ciudades costeras en busca de porvenir por incumplimiento del Estado de
su obligación de "apoyar preferentemente el desarrollo agrario".
En realidad, el constitucionalismo actual deja abierto el camino para la
libre disposición de las tierras comunales por el Estado a través de
COFOPRI, o para su venta a terceros por comuneros titulados individualmente
a partir de la aplicación de la Ley 26505, Ley de Titulación de Tierras.
Esto no solo ha sido fuente de la corrupción en la compra-venta de tierras
comunales ricas en yacimientos mineros, de las que se han beneficiado
incluso funcionarios y militares del régimen anterior, sino y sobre todo de
una serie de tropelías y estafas hechas por traficantes de bienes raíces
que se han apropiado de tierras comunales costeras para proyectos agroindustriales
y de vivienda.
Respecto
a la autonomía de las comunidades, ambas constituciones dicen exactamente
lo mismo al referirse al trabajo y uso comunal de la tierra, y que las
comunidades en tanto personas jurídicas, determinan libremente su administración
interna "dentro del marco que la ley establece". El caso es que
en el marco de la Ley General de Comunidades, éstas son obligadas a elegir
en elecciones comunales a Juntas Directivas que tratan de imponerse sobre
el sistema del gobierno comunal basado en los Varayoc, que son las autoridades tradicionales de gobierno y
control social de las comunidades. En la realidad funciona el sistema
tradicional de gobierno y control basado en los ayllus, y no funciona el
sistema impuesto por el Estado debido a que aproximadamente el 75% de las
Juntas Comunales que se eligen cada tres años carecen de representación
legal y ni siquiera son reconocidas por el Estado.
Nuestro constitucionalismo no dice nada sobre
los derechos territoriales de las comunidades, sobre su derecho a ser
consultadas para la exploración o explotación de los recursos naturales que
se ubican en sus ámbitos, o su derecho a participar en su explotación o en
la renta que se genere. Asimismo, al reducir las diferencias culturales a
lo étnico “cultural”, entendiendo esta como costumbres o tradiciones
artísticas, reduce las posibilidades de que los peruanos de las etnias
indígenas puedan afirmar sus identidades y culturas como colectividades o
pueblos, y que de ellas solo nos queden
algunas manifestaciones culturales festivas.
Parte II. Los derechos
de los "otros indígenas":
¿Qué implicancias tendría el reconocimiento de derechos culturales
para nuestros pueblos originarios en la Constitución Política Peruana?.
Derechos culturales en su sentido más amplio, que como derechos
individuales y colectivos han sido incorporados en
instrumentos internacionales como el Convenio 169 Sobre Pueblos Indígenas y
Tribales, aprobado en 1989 por OIT, y que fuera ratificado por el Estado
peruano en 1993, por Resolución Legislativa Nº 26253; derechos que vienen
siendo considerados en las respectivas Declaraciones sobre los Derechos de
los Pueblos indígenas de Naciones Unidas y de la Organización de Estados
Americanos.
Nuestro
constitucionalismo no recoge estos derechos y hasta ahora prefiere
ignorarlos. En la Constitución de 1979, los pocos derechos que se reconocen
a nuestros pueblos originarios están referidos en 3 artículos del Cap.
"De las Comunidades Campesinas y Nativas", que se repiten en la
de 1993 en el Cap. "Del Régimen Agrario y de las Comunidades
Campesinas y Nativas". En resumen nuestro constitucionalismo –para el
que no existen derechos individuales para la persona “indígena”- ha
reducido estos a los siguientes derechos colectivos: a) a su identidad étnica y cultural, y,
a usar su propio idioma ante cualquier autoridad mediante un interprete, b)
a la autonomía de su organización, c) a la propiedad comunal, d) a sus
tradiciones.
a)
Identidad Étnica y Cultural: no se reconoce que tanto la persona “indígena”,
como la persona jurídica “comunidad” tienen derecho a la ciudadanía
Quechua, Aymará o Aguaruna, y a su identidad como pueblos con sus
respectivas denominaciones.
b)
Autonomía: no se reconoce el derecho de la “comunidad” ha decidir que es lo
más conveniente para su desarrollo, y se reduce la autonomía a la
organización comunal para dejarla suspendida en el tiempo del circulo de
pobreza=extinsión. En realidad se restringe su autonomía al negárseles
derechos territoriales y capacidad para intervenir en la explotación de
recursos naturales o en la renta generada. Como decía Raymondi, nuestras
comunidades lamen su pobreza sentadas sobre el oro y el petróleo que no
reditúa ningún provecho para su desarrollo. Viven viendo al desarrollo
venir e irse luego de arrasar sus campos y de hoyar a sus Apus.
c)
Propiedad Comunal: se reconoce la propiedad comunal, pero a la vez, que
esta se pierde si tierras comunales se encuentren en abandono o si dos
tercios de sus miembros calificados deciden su venta. Es más, mediante la
Ley 26505, Ley de Titulación de Tierras, dada con el interés de extinguir
la propiedad comunal para reemplazarla por la propiedad privada individual,
transferible por compra-venta a terceros, muy poco queda en nuestro régimen
legal en la protección de la propiedad comunal, propiedad sin la cual el
"respeto de la identidad cultural de las comunidades" (art.89, CP
1993) y la protección de las "tradiciones de las comunidades"
(art. 162, CP 1979), resulta francamente un engaño.
Es
esta interesada ambigüedad constitucional con la que se han tratado los
derechos colectivos de las comunidades la que ha hecho posible y hasta
permisibles casos tan flagrantes como el de la corrupción en las
concesiones de los recursos forestales por INRENA, la entrega de títulos a
colonos en tierras comunales de propiedad de la Comunidad Aguaruna de Los
Naranjos, con el saldo lamentable de 17 muertos, o el caso inimaginable de
reversión de tierras de reforma agraria a sus ex propietarios por un Poder
Judicial corrupto, después de más de 30 años de que estas vienen siendo
trabajadas por modestos campesinos.
Necesitamos
afirmar los derechos individuales y colectivos de las comunidades peruanas,
no sólo para seguir la onda expansiva de su reconocimiento internacional,
sino, sabiendo que en realidad lo que estaríamos haciendo es perfilar los
contornos jurídicos de un Estado como el peruano que es por necesidad y
obligación pluriétnico y multicultural.
Para
ello, debemos escuchar y tomar en serio a los "otros indígenas",
que no son sino la otra parte de nosotros o de nuestra peruanidad, quienes
a iniciativa de la Comisión Nacional de Pueblos Andinos y Amazónicos que
preside la Dra. Eliane Karp, se han reunido el 7 y 8 de marzo con el
propósito de definir los derechos individuales y colectivos de los
"pueblos indígenas del Perú", y presentar su propuesta en los
próximos días al Presidente del Congreso de la República para que sean
considerados en la reforma de la constitución. A la reunión asistieron los
dirigentes de la Conferencia Permanente de Pueblos Indígenas del Perú
(COPPIP): Gil Inoach, Eduardo Candiotti, Jerónimo Romero, Guillermo Ñaco,
Antolín Huascar y Javier Lajo, líderes indígenas representantes de los
pueblos Aguaruna, Anqara, Aymará, Ashaninkas, Quechua y Puquina; Guillermo
Muñoz del Movimiento Negro Francisco Congo; funcionarios del poder
ejecutivo y conocidos estudiosos como Luís Lumbreras, Juan Ossio y
Francisco Ballón.
¿Qué
derechos deben ser reconocidos a nuestros pueblos indígenas?
a) En
lo cultural, para la recuperación de la
identidad de nuestros pueblos en sus
y nuestras raíces históricas, debe garantizárseles su derecho a existir
y no ser extinguidos por procesos de aculturación y homogenización,
reconociendo a nuestros pueblos indígenas como pre-existentes al Estado y
por lo tanto parte constitutiva del Estado y la nación. En realidad,
estaríamos constitucionalmente protegiendo nuestra diversidad cultural y
étnica como lo característico de nuestra nación y su futuro;
b) En
lo económico, reconocerles derechos
territoriales sobre los territorios que ancestralmente ocupan; proteger y
apoyar los sistemas de producción y reproducción de sus modos de vida solidarios basados en
el Ayllu.
c) En lo
social, un reconocimiento más amplio de la
autonomía comunal estableciendo su derecho a tener sus gobiernos comunales
o de pueblos indígenas para la administración territorial y su desarrollo
dentro de los límites que la Constitución determine.
d) En lo político, reconocer que los pueblos indígenas tienen derecho a elegir en
distritos electorales ad-hoc a sus representantes ante el Congreso de la
República y a sus autoridades ante los gobiernos regionales y municipios
distritales, como parte de la descentralización del país.
e) En
lo jurídico, aceptando el pluralismo
jurídico reconocer que las comunidades tienen derecho a ejercer la
administración de justicia a través de sus propias instituciones y según
usos y costumbres del derecho consuetudinario y los derechos humanos
fundamentales de toda persona o ciudadano peruano tiene.
Para
garantizar estos derechos y otros como son los derechos territoriales; la
reforma constitucional deberá asimismo establecer la garantía
constitucional de su goce efectivo contra cualquier trasgresión mediante
una cláusula de amparo específica para su protección, sin la cual el
derecho sería otra vez letra muerta. No podemos seguir viviendo con el
engaño y la mezquindad al tratar los derechos de millones de peruanos. Con
apertura cambiemos lo que haya que cambiar para con optimismo decir ¡Viva
la diferencia¡, por que somos un país diverso y el futuro está en la
diversidad.
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